[20]即使公职人员受到行政处罚，纪检监察机关也并非一定要作出党纪和政务处分，而要审查客观证据，结合被处罚公职人员的态度和表现进行处理，实现政治效果、纪法效果和社会效果的统一。

[7]同时代学者Ernst Huber认为在现代经济行政中，行政机关可以通过私法形成性行政处理，控制、管制与引导私经济秩序，私法形成性行政处理是经济干预主义体系下的生存性标准。对此，德国新行政法学学者提出交互性支持秩序的概念，主张应从功能互补的角度看待国家管制与私法自治的关系，私法形成性行政处理因有助于实现这种功能互补而应被继续适用。

[34]然而由法院裁判形成的效力待定论在德国法上仅适用于双方（或多方）民事法律行为，并不完全适用于单方民事法律行为，比如企业解雇残疾员工的决定需经行政机关的许可。土地出让合同许可与土地所有权移转直接相连，不可分割。管制裁量本质上是将不确定性法律概念和裁量模糊化处理，赋予行政机关更为宽广的、不受法院介入的自主决定空间。[53] 2.废除是否对已形成的私法关系产生效力 问题在于，既然容许废除私法形成性行政处理，那么该行政处理形成的私法关系是否也应当相应消灭呢？部分德国学者认为，废除对已形成的私法关系不产生影响。[27]很显然，《电信法》第21条的规定令构成要件与法律后果的界分十分困难，这导致不确定性法律概念和裁量的二分法难以继续适用。

（一）行为类型 如果要对私法形成性行政处理进行体系化研究，那么首先应当将其类型化。即使废除土地出让合同许可导致负担行为（土地出让合同）无效，也不会影响处分行为（土地所有权移转）的效力。其次，提升农民保护水平。

这种流转模式是以土地三权分置为前提，通常集体土地所有权属于农村集体所有，承包权属于单个农户、农民，经营权或为第三方法律主体，从合同法律关系的角度来看，构成了发包方、承包方、第三方的三方法律关系。（2）这种承诺来自法律的修改，若法律再次修改，因行政承诺产生的纠纷将会大量出现，司法如何形成统一的裁判标准？如何避免同案不同判的司法困局？ （3）承诺是个人、法律、政府之间为了保证自己利益并满足对方需求实施的承诺行为，不同于诉讼时效制度是为了避免权利人躺在权利上睡觉而进行的强制性规定，三十年不应也无法成为行政承诺，否则将会干预农村土地流转市场的自由选择，以及立法、司法、基层政府难以解决的权利冲突与保护问题。例如，承包地经营权一旦流转，农民因缺乏投资知识而违约，不仅面临高昂的违约金和长期失地的风险，而且难以通过从事农业生产活动维系生存。经济创新阶段所面临的高昂试错成本，尤其是不可逆失败造成的经济失败。

三权分置带来的土地、资金、技术、人才、政策等资源将为农村经济发展注入活力，农村的剩余劳动时间和土地的物权属性，将以更有经济效率、社会效率、环境效率的方式促进农民增收。但是，在当前土地法律系统中，缺少具体的法律，仅为具有一定时效性的政策予以框架性指导，是否能为司法认可、民商事主体是否愿意行使有待实证研究持续跟进。

反之，经营权人继续经营，获得投资收益。2013年中央农村工作会议中，提出关于坚持和完善农村基本经营制度，土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，加强土地经营权流转的管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行。农民的长期贫困、土地非资本化、融资困难，以及城市设施的便利化、消费多元化，使农民用脚投票，离开农村。（三）法律对于交易成本的回应 农村土地使用权、经营权的估值主要面临两个问题：一是由于权利属性、合同约定、当事人因素等限制，在交易过程中产生的交易成本，难以估值。

农民对农村承包土地的权利从原来的两权（所有权、承包权）到现在的三权，多了一个经营权，该词始现于2014年中央提出的新土地制度，目的是让农民不失地。这种回应不应是单一的、局部的，至少通过配套司法解释予以辅助实施，方可为我国高质量推进农业发展提供法律支持、保障与指引。第二个阶段受到政治、经济等因素的影响，在曲折中付出了一定的社会、经济、政治成本。首先，经营权并非宪法性权利而是行政法意义的承诺。

最后，综观我国近十年的货币发行与经济之间的互动关系，大量货币在市场中未能有效消化，加之中美贸易战对全球市场、中国市场产生的冲击，影响中国产品的出口，增加了生产成本与企业收入，货币贬值、物价抬头的可能性极大。法律与经济的关系并非静态的，而是动态的、相对可预测的、互动的，相比于经济活动的收益性、风险性与灵活性，立法、司法与执法均应保持法律自身的稳定性、可预测性以及确定性。

（一）经营权流转的必要性 从两权分离到三权分置的演进并非跳跃式政策裂变，而是基于我国农村经济要素需要创新或重新组合以推进农村经济振兴。但是，承包权和资格权都是一个不清晰、不完整的权利，因此，当它在分离过程中进入交易环节时就会产生不确定性。

其次，经营权具有行政属性。（3）三主体权利义务对等，主要表现为承包经营合同的相对性，发包人不得随意解除承包合同或调整土地基本信息等。尽管根据法律，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记，但这种登记保护是否可以取得预期效果，依赖司法、土地主管部门的裁判、解释等，制度的源发性保护不足。我国宅基地的资格权和使用权不单纯是物权法所规制的地上权、用益物权，更可能创设出新的法律概念。（3）以上述两点为基础，一方面，土地上的农业产出或非农业性产出增加，农村从原始材料的供应扩展到直接面向消费者的产品深加工。政策是调整经济的工具，法律是具有最高法律效力的调整工具。

在2018年《农村土地承包法》修订以前，农村土地承包经营权已经普遍适用但无明确法律地位。农村土地两个三权分置的制度设计 《农村土地承包法》是调整农村土地承包基础关系的法律，2018年12月修订，相比修法以前的版本，新法较为突出的变化是：立法目的中增加了保持农村土地承包关系稳定并长久不变的条款、扩展保护范围至任何组织和个人不得侵犯土地经营权人的合法权益以及关于承包权、经营权的具体规定。

宪法性权利具有确定性、固定性、法定性特征，如政治权利、教育权利、妇女儿童权利保护等，经营权是本次立法创新法律权利，不为宪法所规定。（4）土地经营权具有确定性、可预测性，该法第二章第五节单独设置土地经营权，并且经营方式增加，如出租、入股或其他方式向他人流转，只需要给发包人备案而非同意，保护经营人合法权利并提高了土地作为资源的流转效率。

本次法律修正中新增了前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长的规定，这种承诺相比于《物权法》《民事诉讼法》等部门法律对于权利保护期限，体现出以下特征： （1）权利主体不明确。或者投机者利用自身渠道，以特殊方式获取暴利后退出农村市场。

这种基础性法律概念的缺失会造成市场交易中的不确定性，也会冲击当前的法律体系，或过于创新以至于难以在法律系统中寻找到连结点。在缺乏与集体经济、农民破产问题配套的破产法律制度环境中，如何在保护集体所有权利的基础上，让资格权与使用权结合起来发挥土地价值，是下一步三农法律问题研究的重要问题。我国基本农村土地制度改革的历史价值 农村土地制度对于中国改革具有初原性意义，如邓小平同志所说，中国的改革是从农村开始的。由于中国农村土地制度设计由宪法层面所规定，即宪法确定农村土地是集体所有，但提升农民保护水平仅靠宪法、中央政府、地方政府并不能保障绝对好的效果。

2.宅基地资格权 宅基地的资格权以权利人享有农民/农户的身份作为条件，具有相对性，是农村集体与其成员之间的相对法律关系，集体与成员基于宅基地形成所有与利用的关系，形成了事实上的特殊总有关系。这种交易的社会风险、系统性金融风险非常大，必须严加防范。

所以，每一个交易者都会来计算，而且计算的基础就是年限。但新修订的《农村土地承包法》新增了第41条，规定经营权的确权以签订五年以上书面流转合同为前提。

承包权与经营权分离，资格权与使用权分离，两权分离之后的产权界定较难，估值过程复杂，增加了不确定性。基于法学视角，除了上述农村土地承包经营中的一般特征，经营权自身有以下特征： （1）经营主体多元化，以《民法总则》规定的民事主体为基准，存在自然人、法人、非法人组织、合伙等不同形式的自由组合。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《三权分置意见》），明确三权分置是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权分置并行。对比之下，宪法规定的基本权利是根本性的，以人类人格尊严与人性尊严为基本价值取向，因此，宪法落实的核心在于直接效力，如公民受教育权就得到了国家九年制义务教育的全面支持。在社会经济生活中，农村集体所有制度主要是一种政治上的产权安排，更多意义在于意识形态而非实际的经济利益。反之，如果给予经营权人、承包人、发包人更自由的选择空间，将会增加承诺对于多方主体的有效约束，而非行政属性的立法对外界就特定的事项作出承诺。

无论立法自身的完善，还是配套制度的供给，都需要法律部门、农业部门等配合做好法律宣传、实施监督与评估等。一方面，供给侧结构性改革中淘汰了僵尸企业、产能过剩企业，而创新型企业、高科技企业需要一定时空以创造较高的经济价值来增加社会财富。

放活土地经营权就是要鼓励符合条件的承包地以多种形式流转，发展适度规模的农业产业化经营。经营权的确认登记制度。

要在最大限度降低创新失败风险的同时，实现资源优化配置，作出有价值的经济创新。融资担保以后，就发生了担保物权的效力，当事人可以向登记机构申请登记。

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